Влада Муравьева

Минфин и Госдума не раз предлагали «оптимизировать» субсидирование некоммерческих организаций (НКО) из средств федерального бюджета – методом секвестирования и/или консолидации всех выделяемых на эти цели денег «на одном главном распорядителе бюджетных средств». Последний раз эта тема «всплыла» в Методических указаниях по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета по кодам классификации расходов бюджетов на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, распространенных письмом Минфина от 9 июля. В них министерство прямо сообщило: «Минэкономразвития России на 2016 - 2018 годы не предусмотрены бюджетные ассигнования на оказание государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям. Указанные ассигнования с 2016 года предусматриваются Управлению делами Президента Российской Федерации». Деньги Минэкономразвития – это известная многим Программа поддержки социально ориентированных НКО (СО НКО). Деньги Управделами Президента – не менее известные «президентские гранты».

В этой связи Экспертная группа «Создание условий для развития некоммерческого сектора экономики» ОГФ проанализировала практику распределения в 2014 - 2015 годы субсидий из федерального бюджета на поддержку некоммерческих организаций через «президентские гранты» (распоряжения N 11-рп от 17.01.2014, N 243-рп от 25.07.2014, N 79-рп от 1.04.2015) и конкурсы Минэкономразвития на софинансирование региональных программ поддержки СО НКО (Постановление Правительства РФ N 713 от 23.08.2011, приказы Минэкономразвития России N 465 от 8.09.2011, N 862 от 30.12.2014), и сделала выводы о нецелесообразности по крайней мере консолидации. И целесообразности сохранения Программы поддержки СО НКО как самостоятельного направления развития некоммерческого сектора экономики. С выводами уже согласились в Минфине и Администрации Президента.

Подробности ниже и в документах по ссылкам в тексте.

Субсидии НКО из федерального бюджета – статистика

Немного статистики. В рамках конкурса Минэкономразвития на софинансирование региональных программ поддержки СО НКО в 2014 году было поддержано 1748 проектов организаций из 45 регионов России. Средняя сумма субсидии составила 366 тысяч рублей, грантовый фонд – почти 640 миллионов рублей. Для сравнения – средняя сумма субсидии в рамках конкурсов «президентских грантов», которые проводились в 2014 году, - 2,7 миллиона рублей. При распределенном объеме средств почти в 3,38 миллиарда рублей, поддержано 1259 проектов НКО.

В 2015 году запланировано 3 конкурса «президентских грантов». Результаты первого известны – победителями стали 635 организаций, 331 из них – из ЦФО, 243 – из Москвы. При этом на долю московских НКО пришлось практически 58 % распределенных средств, то есть больше миллиарда рублей.

В рамках конкурса Минэкономразвития в 2015 году московские организации финансирование не получат, все средства (621 миллион рублей) должны быть переданы в 55 регионов – победителей, где будет распределены региональными конкурсными комиссиями на проекты НКО.

Подробные данные о количестве поддержанных НКО и суммах, переданных в регионы, представлены в Таблицах 1, 2, 3 документа «О конкурсах (таблицы)».

Да, многие московские организации работают не только на Москву, но так можно сказать и про организации из других регионов. При этом хотя бы часть средств в рамках всероссийских конкурсов важно распределять с участием региональных представителей в конкурсных комиссиях, что и происходит в рамках Программы поддержки СО НКО.

Субсидии СО НКО из федерального бюджета – эффективность

Эффективность «президентских грантов» оценить сложно, потому что информация о критериях конкурсного отбора не предоставляется, публичные защиты проектов не проводятся, заявок, отчетов, как и обобщенных докладов об эффективности поддержки не существует с 2006 года (то есть не существовало никогда).

О конкурсах на субсидирование региональных программ поддержки СО НКО в публичном доступе существует больше информации. Доклад о результатах субсидирования СО НКО и региональных программ поддержки СО НКО ежегодно готовится Минэкономразвития для Правительства и впоследствии Президента. Все заявки всех лет субъектов на предоставление субсидий в рамках конкурсов Минэкономразвития опубликованы на портале единой автоматизированной информационной системы поддержки СО НКО www.nko.economy.gov.ru. Отчеты, а также дополнительную информацию предоставлены Минэкономразвития по запросу в КГИ и ОГФ.

Анализ информации по конкурсам Минэкономразвития позволяет сделать выводы о социально-экономической и даже бюджетной эффективности вложения министерством средств в проекты НКО (см. документ «Пояснительная записка о социально-экономической и бюджетной эффективности Программы поддержки социально ориентированных НКО»). Экономия средств консолидированного бюджета Российской Федерации происходит, например, за счет сокращения расходов на содержание детей и взрослых в учреждениях интернатного типа (при обеспечении их проживания в семьях), роста доходов бюджета и социальных внебюджетных фондов за счет обеспечения успешной социальной интеграции инвалидов и лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, и др. По экспертным оценкам, прямая экономия и дополнительные поступления в бюджет в связи с реализацией поддержанной в рамках конкурсов Минэкономразвития проектов выше, чем затраты на саму программу.

Кроме того, анализ программы за 2012 - 2013 годы показал, что один рубль государственных средств способствовал привлечению почти 70 копеек внешнего софинансирования. С учетом средств региональных бюджетов этот показатель увеличивается до 1,63 рубля. Благодаря программе в работу НКО удалось вовлечь 149 тысяч добровольцев, что при средней оценке стоимости их труда в 1 МРОТ, можно оценить как вклад в социальную сферу в эти годы, равный 874 миллиона рублей.

Программа содействует расширению количества муниципальных образований, на территории которых оказывается поддержка тем или иным СО НКО – субсидирование муниципальных программ поддержки таких организаций стало частью многих региональных программ, получающих субсидию из федерального бюджета. А специфика проблем, чаще всего, понятна именно на местах – и там очень нужны ресурсы для их решения. За счет финансирования проектов в муниципальных образованиях были созданы дополнительные рабочие места.

В 54% случаев в качестве показателя для оценки результативности поддержанных в рамках программы проектов в регионах применяется оценка количества благополучателей, на которых они были направлены. Это позволяет рассматривать результативность и эффективность расходования субсидии в единицах затраченных средств на одного человека. По соотношению цена/качество и в этом случае Программа поддержки СО НКО оказывается как минимум не менее эффективной, чем другие государственные программы в социальной сфере. И создает предпосылки для появления большего числа поставщиков социальных услуг из числа НКО. А в будущем получатели субсидий могут стать поставщиками услуг через 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (некоторые уже ими являются).

Негосударственные/немуниципальные поставщики услуг

Предоставление населению подавляющей части государственных (муниципальных) услуг (работ) в социальной сфере, финансируемых за счет бюджетных средств, осуществляется на основе сети государственных и муниципальных учреждений. Монополизм в системе оказания социальных услуг приводит к тому, что учреждения слабо заинтересованы в повышении их качества и эффективности. Малопрозрачной остается и система принятия решений органов публичной власти в отношении объемов, разнообразия и качества социальных услуг. Одним из ключевых направлений развития оптимизации оказания услуг населению является разгосударствление этой отрасли (за счет партнерства с некоммерческими и коммерческими организациями).

Сложившаяся ситуация резко отличается от практики многих других стран – как развитых, так и развивающихся – в которых негосударственные (немуниципальные) организации, и, прежде всего, некоммерческие организации, активно участвуют в оказании услуг (выполнении работ) населению за счет бюджетных средств. Роль некоммерческого сектора при этом двояка: это и поставщики услуг потребителям, и участники системы принятия решений, благодаря которым они становятся более обоснованными и прозрачными. Показателен опыт Германии, Нидерландов, Франции, Великобритании, Австрии, США, где заметную часть социальных услуг государство отдает на «аутсорсинг» в сектор НКО через механизмы госзаказа или целевых потребительских субсидий, когда объем полученных организацией-поставщиком из бюджета средств напрямую зависит от количества обратившихся к ней за услугой потребителей (принцип «деньги следуют за человеком»).

Доля государственного финансирования (субсидии, контракты и иные выплаты из государственных источников, например, в рамках программ социального страхования или образовательных кредитов) в доходах негосударственных НКО Западной Европы, Канады, Израиля, по данным НИУ ВШЭ, в некоторые годы доходили до 54%, Восточной Европы – 42%, Англосаксонских стран – 36%, Скандинавии – 35%, развитых стран Азии – 34%.

Умелое сотрудничество государства с гражданами и их объединениями, по расчетам экспертов, оказалось бы эффективным и в России в реализации практически всех направлений социальной политики: укреплении института семьи, подготовке усыновителей и опекунов для детей, оставшихся без попечения родителей, работе с проблемными семьями и трудновоспитуемыми подростками, социальной адаптации детей и взрослых, профилактике правонарушений, поддержке лиц с ограниченными возможностями, уходе за пожилыми, оказании помощи неимущим, профилактике алкоголизма и наркомании, развитии спорта и творческого досуга, содействии охране окружающей среды и энергосбережению, сохранении исторического и культурного наследия, распространении идей добровольчества и благотворительности и др.

В России уже есть позитивные примеры. Так, в Пермском крае после привлечения более 50 негосударственных организаций в сферу оказания социальных услуг (и увеличения до 30 % доли граждан, получающих социальные услуги в негосударственном секторе), экономия бюджетных средств составила около 197 миллионов рублей, в том числе 144 миллионов рублей - от передачи «в рынок» надомного обслуживания. Это позволило направлять финансовые средства на первоочередные проблемы отрасли, в том числе, на модернизацию материально-технической базы учреждений и более востребованные услуги, а также на 34 % повысить заработную плату социальных работников государственных учреждений социального обслуживания. Внедрение различных механизмов размещения государственного заказа обеспечило увеличение доступности предоставления социальных услуг и охвата нуждающихся социальным обслуживанием. Охват реабилитационными услугами вырос более чем в 5 раз и превышает 9 тысяч инвалидов. В целом охват нуждающихся в социальном обслуживании увеличился на 75 % (подробнее – в презентации «НКО и социальные услуги – Пермь).

Это является свидетельством повышения качества социального обслуживания при снижении его стоимости там, где оно оказывается не исключительно монопольной сетью подведомственных учреждений, а с использованием конкурентных основ.

Согласно вступившему в силу с 1 января 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», для оказания услуг за средства бюджетов организация должна быть в реестре поставщиков социальных услуг.

По данным Минтруда, в реестры ряда регионов включены некоммерческие организации (Республики Карелия (1), Республики Дагестан (1), Республики Башкортостан (120), Республики Мордовия (1), Республики Татарстан (2), Удмуртской Республики (57), Республики Бурятия (2), Республики Крым (47), Пермского края (4), Хабаровского края (4), Брянской (8), Владимирской (2),Калужской (1),Костромской (1), Орловской (1), Рязанской (1), Смоленской (1), Тамбовской (3), Тульской (2), Калининградской (2), Ленинградской (20), Новгородской (2), Волгоградской (3), Ростовской (1), Кировской (1), Нижегородской (5), Оренбургской (3), Пензенской (2), Ульяновской (1), Тюменской (3),Челябинской (1), Иркутской (1), Кемеровской (1), Амурской (1), Сахалинской (1) областей, Ханты-Мансийского автономного округа (6).

Практику работы некоммерческих организаций по новому закону еще предстоит проанализировать. Как и практику вовлечения негосударственных/немуниципальных поставщиков к оказанию услуг в других сферах. А создание для этого условий является одним из критериев отбора региональных программ поддержки СО НКО для субсидирования по линии Минэкономразвития.

Подробнее о других критериях – в документе «Об организации распределения средств федерального бюджета в рамках Программы поддержки социального ориентированных НКО».

Вместо заключения…

Некоммерческие организации оказывают дополнительные услуги населению, которые не предоставляются государственными и муниципальными учреждениями, либо существенно расширяют круг благополучателей тех или иных услуг. В рамках их деятельности создаются и тиражируются новые подходы, методы и технологии работы с определенными группами населения, а также выявляются именно те целевые группы, решение проблем которых наиболее остро стоит перед каждым конкретным регионом. Велик вклад таких организаций в экспертизу и работу института общественного контроля.

С точки зрения вложения бюджетных средств (во многих странах они называются публичными или общественными финансами), некоммерческие организации, как и организации других организационно-правовых форм, – инструмент для решения социально-экономических задач, а потому поддерживаться должны только их проекты с доказанной эффективностью или стартапы, при этом преимущественно – на конкурсной основе. Критерии распределения средств должны быть четкими, сами получатели – подотчетными обществу, наряду с этим крайне важно создавать и поддерживать инфраструктуру развития некоммерческого сектора экономики, потому что сегодня его потенциал в стране недоиспользуется.