В феврале в Госдуму было внесено сразу два предложения, касающихся сферы защиты прав граждан. Первые поправки относятся к законодательству об общественных наблюдательных комиссиях за местами принудительного содержания и утверждают порядок дополнительного выдвижения кандидатур в состав ОНК. Согласно законопроекту, решение о дополнении состава принимает совет Общественной палаты РФ. Он может сделать это по собственной инициативе, по предложению Уполномоченного по правам человека в РФ, Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, а также самих ОНК.

Второй законопроект предлагает сделать службу защиты прав пациентов психиатрических учреждений частью аппарата омбудсмена. В пояснительной записке к документу говорится, что деятельность службы будет носить как межведомственный, ‎так и общественный характер.

Законодательные инициативы комментирует координатор направления ОГФ «Модернизация пенитенциарной системы», директор института прав человека Валентин Гефтер:

Как говорится в пояснительной записке к законопроекту об ОНК, Документ разработан с учетом предложений ОП РФ, СПЧ, федерального омбудсмена, а также представителей некоммерческих организаций.

Новости в сфере гражданского контроля за деятельностью т.н. закрытых учреждений обычно носят негативный характер, даже если относятся не к критическим выводам или противодействию ему на практике, а к сфере правового регулирования. Активный гражданин, тем более правозащитник, не ждет от государства ничего хорошего в содействии защите от неправомерных действий должностных лиц даже в нормах закона – по определению, как говорится. А тут сошлись две новации, посвященных усилению общественного контроля и защите прав граждан из особо уязвимых категорий…

Начну с законопроекта о возможности дополнительного набора в общественные наблюдательные комиссии (ОНК) за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания - в пенитенциарных учреждениях, отделах полиции и т.п., где угроза насилия и жестокости особенно велика. Скандал с назначением членов ОНК в 42 регионах страны разразился осенью 2016 года и дошел аж до президента, который перед Новым годом поручил Генпрокуратуре РФ провести проверку ФСИН, ее взаимодействия с членами ОНК, а также проанализировать механизм формирования ОНК в регионах. Эти события подвигли Общественную палату РФ, так и не признавшую публично своих ошибок и негативных пристрастий при этом наборе и в собственно процедуре его проведения, под натиском сверху и с разных «боков» согласиться с тем, что она готова дать еще один шанс отвергнутым ею кандидатам в члены ОНК.

Как при этом стало ясно, закон об ОНК (ФЗ-76 от 2008 г.) не содержит нормы, позволяющей объявлять набор в комиссии в любой момент. Хотя такая необходимость может возникнуть, например, потому что ранее в ОНК недобрали достаточного для эффективной работы числа их членов (хотя формально комиссия работает) или обнаружились иные проблемы в деятельности ОНК, не позволяющие ей осуществлять свои полномочия. Поэтому главы Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека и Общественной палаты РФ вместе с Уполномоченным по правам человека в РФ во исполнение указания свыше и в качестве реакции на общественный шум договорились о внесении такого рода поправки в профильный закон. Не обошлось без споров при экспертном обсуждении этой нормы, из которых следовало, что «дополнительно» не означает справедливо и по обновленному регламенту рассмотрения Общественной палатой ново-старых кандидатур членов ОНК. (Кстати, поправки о таком усовершенствовании процедуры лежат и в Думе, куда только что внесен проект о донаборе, и в самой ОП РФ, но руки там и тут никак до них не доходят…).

Так что же предлагается триумвиратом ОПРФ-СПЧ-УПЧ по части донабора в ОНК? Ничего особенного: дать право по их инициативе или по обращению действующих ОНК к Совету ОП объявить «внеочередной» набор в том или ином регионе – по тем же правилам, что и раньше.

Видимо, предполагается, что процедура набора станет прозрачней и чище – то ли сама по себе, то ли потому, что с весны в ОП РФ появится новый состав, который не будет заражен вирусом отказа в мандате тем, кто не устраивает членов ее Совета по тем или иным причинам. Как эти 25 «общественников» из Совета ОП РФ, практически ничего не знающих про профпригодность и моральные качества кандидатов, толкуют закон и свой регламент - и в чью пользу - можно только предполагать и догадываться… (По крайней мере, в суде это точно не прояснится: уже не прошедшие сито Общественной палаты кандидаты подали свои иски, но Тверской суд Москвы отказался их принять к рассмотрению по формальным причинам).

Таким образом, и указание президента как бы выполнено, и суть дела с точки зрения сохранения «лица» ОП РФ не изменилась – донабор в ОНК состоится уже при новом составе палаты, а там уж… Поэтому правозащитники продолжают добиваться не только юридико-косметических изменений, но и серьезных перемен в самом институте назначения членами ОНК и обеспечения их общественно полезной работы. А для этого надо всего-навсего две вещи: рассмотреть и принять нацеленные на это поправки в ФЗ-76, которые между первым и вторым чтениями уже больше года как заморожены внутри ГосДумы и явно не по одной лишь ее инициативе. Но есть кроме этих полумер, не гарантирующих предотвращения произвола и непрозрачности решений ОП РФ, и еще одна насущная необходимость: изменить сам порядок формирования ОНК, отобрав у Общественной палаты «естественную» (по действующему закону) монополию на эту непосильную для нее работу. Предоставив такое право специальной общественной коллегиальной структуре, состоящей из экспертов по работе с ОНК, выдвинутых по равным квотам все теми же ОПРФ-СПЧ-УПЧ, отбирать и рекомендовать поступающие от профильных НКО и граждан-самовыдвиженцев заявки на их вхождение в ОНК своего региона. А кто будет окончательно утверждать их членами ОНК и наделять мандатами – дело второе, пусть бы Совет ОП РФ остался в этом качестве. Но тогда он будет обязан обосновать свой отказ утвердить рекомендованного экспертами кандидата, и не «втемную», а публично и с объяснениями мотивов.

Дойдет ли такая идея до парламента, как скоро и в каком виде – вопрос почти риторический. Но без этого мы как гражданское общество будем обречены на конфликт интересов, не позволяющий их выявить открыто и персонально, а каждый раз «зарывать в землю».

Вторая тема моего комментария – создание Службы по защите прав пациентов психиатрических больниц и психоневрологических интернатов (ПНИ) стационарного типа. Их всего по стране почти 850 учреждений с несколькими десятками тысяч больных и часто беспомощных людей.

Интересно, что обязанность создания такой службы государством прописана еще в 1992 г. в ФЗ «О психиатрической помощи…», но воз и ныне там. Усилиями вице-премьера Ольги Голодец после обращений к президенту и премьеру этот воз раскачивается из стороны в сторону уже третий год. Однако профильное ведомство (Минздрав РФ), от которого эта служба никак не должна зависеть, так и не смогло удовлетворить запросы общественности и вписать будущую службу в систему госорганов либо придумать иной вариант, например по аналогии с ОНК. Наконец, последнее по времени указание Правительства склонило чашу весов (или маятник согласований) в пользу создания службы при Уполномоченном по правам человека в РФ (УПЧ). (Замечу, что скандал с ОНК, о котором говорилось выше, явно не помог тому, чтобы все та же ОП РФ стала точкой, где могла бы формироваться именно общественная служба защиты прав лиц с психическими расстройствами).

Понятно, что это вряд ли устроит кого-нибудь, потому что при таком «редуцированном» до нескольких должностных единиц в аппарате УПЧ надзоре за соблюдением прав и законных интересов пациентов никогда не охватить даже малой доли всех в такой защите нуждающихся. А их несколько десятков тысяч в почти 1000 стационаров по всей стране!

Разумеется, это не устроит и саму УПЧ – новых ставок и средств сие не подразумевает, одни только многократно возрастающие хлопоты и расходы при отсутствии реальных возможностей влияния на ситуацию в психбольницах и психоневрологических интернатах. Поэтому сейчас независимые эксперты и сотрудники УПЧ ищут взаимоприемлемый вариант организации и поддержки работы Службы. И тут развилка: первые настаивают на общественной по сути помощи больным при максимально возможном «отделении» представителей Службы от чиновной вертикали, а вторые ищут способ органично встроить профильных спецов и общественников в свою систему – пусть и неведомственную, но омбудсменскую, т.е. государственной правозащиты. И это не только расхождения юридического и организационно-административного характера. Это вечный спор горизонтально выстроенного общественного института, состоящего из энтузиастов (забытое слово), не состоящих на зарплате даже в НКО, и госструктур с подчинением назначаемым руководителям в центре и регионах. Найти разумный компромисс между столь несовпадающими моделями Службы, государством по закону создаваемой, но не обязательно при этом в его структуры вписанной и максимально от ведомственного и регионально-административного «участия» отделенной, – задача непростая. Тем более что пример с ОНК демонстрирует печальную судьбу общественного контроля «под крышей» как бы своих в виде ОП РФ, которую можно, хотя и с большой натяжкой, считать негосударственным институтом. И это вызов всем нам – удастся ли убедить власть, что мы и без больших госсредств и ресурсов можем выстроить горизонтальную структуру эффективной защиты отдельных категорий особо уязвимых граждан, не будучи пристяжными ремнями в системе той же власти.