В экспертной среде ведется активное обсуждение реформирования правоохранительной системы РФ. Дискуссия затрагивает как вопросы, касающиеся изменения системы в целом, так и реформирования отдельных ее частей. Настоящий обзор приводит краткое описание существующих противоречий.

Автор материала - Мария Шклярук, эксперт КГИ, научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, координатор экспертной площадки ОГФ-2015 «Правоохранительная система».

Изначально данная аналитическая записка была подготовлена для работы на Общероссийском гражданском форуме. Но очевидно, что она может быть полезна значительно более широкому кругу лиц.

Обзор опубликован на сайте проекта «Открытая полиция», где также можно найти подробные материалы, посвященные большинству дискуссионных вопросов данной области.

Первое и ключевое противоречие лежит на поверхности: нужна ли реформа правоохранительной системы? Это первая «развилка» мнений экспертов.

РЕФОРМЕ – НЕТ, ЭВОЛЮЦИОННЫМ ИЗМЕНЕНИЯМ – ДА

«Нет» реформе отвечают в первую очередь руководители силовых ведомств и ведомственные эксперты. Основной аргумент: любые реформы парализуют на время систему, нарушают стабильность, «мешают» работать. Сказав «нет» системной, структурной реформе, разные ведомства тем не менее лоббируют разные направления «совершенствования» существующей системы. В основном это расширение полномочий на досудебной стадии, приближение дознавателей к следователям, изменение степени прокурорского надзора за предварительным следствием. Организационно представители ведомств тяготеют к поиску варианта, который позволит сохранить текущую структуру управления (очень централизованную) в условиях сокращения численности.

В среде экспертов-консерваторов есть два предложения изменений, которые на общем фоне выглядят радикальными.

ЕДИНЫЙ СЛЕДСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ VS СТАТУС-КВО

В России есть следствие (для дел повышенной сложности) и дознание (для дел попроще). Следствие у МВД, ФСБ, СК, ФСКН (см. инфографику "Понятный следователь"). Дознание – МВД, ФСБ, ФСКН, судебные приставы и т.д. В предполагаемый единый Следственный комитет должны соединиться следователи МВД и ФСКН. ФСБ сохранит собственные полномочия следствия, а остальные органы сохранят дознание. Предполагается, что компетенция следствия и дознания будет при этом пересмотрена так, чтобы единый Следственный комитет получил полномочия расследовать «серьезные» преступления, из остающихся сейчас, а не все тяжкие и особо тяжкие. К примеру, квартирные кражи традиционно дают низкую раскрываемость и вряд ли будут интересны новой структуре. Главным лоббистом введения Единого СК является СКР России и лично Александр Иванович Бастрыкин. Однако осенью 2015 года он заявил, что не будет продвигать эту идеи пока возглавляет СКР, так как противодействие остальных ведомств слишком сильное.

СТАДИЯ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА: СОХРАНЕНИЕ ИЛИ ОТМЕНА

Возбуждение уголовного дела – один из ключевых пунктов уголовного процесса с точки зрения его реформы (из досудебной стадии). Сейчас из 11-12 млн сообщений о происшествиях, большую часть которых проверяют участковые уполномоченные, только 2-2,4 млн становятся уголовными делами, которыми занимаются следователи и дознаватели. Отмена стадии возбуждения уголовного дела предполагает, что с момента регистрации сообщения о преступлении можно будет проводить полноценное расследование. Пока нет ясности в том, кто именно из должностных лиц будет это делать: только дознаватели и следователи или все те, кто сейчас имеет полномочия проводить проверки. Но предложение об отмене стадии возбуждения уголовного дела все-таки часто связано с тем, что повлечет за собой организационные изменения. Поэтому оно редко обсуждается как актуальная мера. Таким путем из наших ближних соседей пошли Украина и Казахстан.

СТРУКТУРНАЯ РЕФОРМА: ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ

Если признать, что нужна структурная реформа правоохранительной системы, дискуссию о ней можно свести к достаточно узкому перечню вопросов.

РЕФОРМА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И РЕФОРМА СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ: ОДНОВРЕМЕННО ИЛИ НЕТ, ЕСЛИ НЕТ – ЧТО РАНЬШЕ?

Позиции экспертов, если представить крайние из них, следующие.

- Реформу правоохранительной системы можно провести быстрей, результаты будут заметней, это локомотив реформ в целом, поэтому начинать надо с нее.

- Если суды начнут применять законодательство иначе (даже без внесения изменений), перестанут «не замечать» низкого качества работы правоохранителей, они дадут импульс к изменениям, поэтому суды надо реформировать раньше. Судебная реформа должна произойти раньше, чем реформа правоохранительной системы.

РЕФОРМА С ЛЮСТРАЦИЕЙ ИЛИ БЕЗ?

Независимо от того, о судебной или правоохранительной реформе идет речь, возникает вопрос: можно ли провести ее без люстрации (увольнения всех или части работающих сейчас с запретом заниматься подобной деятельностью). В России больше 30 000 судей (считая мировых) и более миллиона сотрудников правоохранительных органов.

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ РЕФОРМА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Дискуссия об организационной реформе правоохранительной системы может быть представлена в виде ключевых вопросов.

Централизация vs децентрализация

Сохранение централизованной полиции (и только) или введение тех или иных автономных уровней, подчиненных напрямую разным уровням власти. Здесь мнения разделяются снова: децентрализация только охраны общественного порядка (административные правонарушения и порядок на улицах) или также уголовного преследования (бытовые преступления). Подробней см. "Комплексная реформа правоохранительной системы" и "Муниципальная милиция в России - да или нет?"

Муниципальная милиция: да или нет

Отдельные споры вызывает вопрос создания муниципальной милиции (см. подробнее). Она должна подчиняться местной власти, финансироваться местным бюджетом (которому необходимо обеспечить достаточные финансовые поступления), часто в рамках проекта муниципальной милиции предполагают выборность её главы или, например, участковых.

Основной аргумент сторонников: только так можно приблизить милицию к населению и сломать централизованность. Основной аргумент противников: очень высокий риск коррупции и бандитизма, в случае регионов (если подчинение губернатору) – сепаратизма.

Реформа полиции (МВД) или переформатирование всей системы (СК, ФСКН, ФСБ)

Следующий вопрос: должна реформа ограничиваться только МВД или затрагивать еще СК и ФСКН — это наиболее популярный среди экспертов вариант. Также предлагается включить и ФСПП (Федеральную службу судебных приставов). Без реформы МВД правоохранительную систему не реформировать, а вот насколько необходимо затрагивать другие ведомства и как перегруппировать их функции, какую часть этих функций вывести вовне? Отдельной реформы требует ФСИН (тюрьмы и исполнение наказаний), но дискуссия об изменениях ФСИН обычно отделена от общей дискуссии о реформе. Все признают, что она необходима. Россия по количеству заключенных на численность населения занимает 11 место в мире и из развитых стран с ней сравнимы только США, а Европа, давно изменившая практику работы с осужденными, далеко внизу рейтинга. Но пока изменения обсуждают только общественные организации и члены ОНК.

ОТДЕЛЬНОЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ВЕДОМСТВО /ВЕДОМСТВО ПО БОРЬБЕ С ДОЛЖНОСТНЫМИ ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ: ДА ИЛИ НЕТ

Какой должна быть антикоррупционная деятельность государства? Должно ли быть отдельное ведомство, нацеленное на противодействие коррупции. Каким оно должно быть по форме: гражданское, гражданское + силовое, только силовое. Должно ли оно заниматься только коррупцией или в целом должностными преступлениями, или – только должностными преступлениями (без коррупции)?

РЕФОРМА ПРОКУРАТУРЫ: ДА ИЛИ НЕТ

Прокуратура сейчас играет роль главного контролера и регулятора всех государственных органов, а часто и бизнеса. Т.н. «общий надзор» – это надзор за всем: от проверки правильности актов местной власти до санкций против устроителей незаконных свалок. Развилка реформы:

· радикальный отказ от общего надзора (все жалобы – в суд, расширение права обращения в суд для общественных организаций);

· постепенное снижение значимости роли общего надзора;

· сохранение, но реформирование роли прокуратуры в уголовном процессе.

РЕФОРМА УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА: КЛЮЧЕВЫЕ ВОПРОСЫ

Организационная реформа правоохранительной системы в части уголовного преследования повлечет за собой изменение Уголовно-процессуального кодекса (УПК). Сохранение существующего или создание нового УПК во многом зависит от решения двух других вопросов:

· будет ли сохранена фигура следователя как промежуточного звена между полицейскими и прокурором);

· будет ли сохранена стадия возбуждения уголовного дела.

Консервативный сценарий изменения уголовного процесса – сохранение обоих пунктов, изменение работы за счет организационных стимулов.

Радикальный сценарий – отказ от старого, разработка и принятие нового УПК, ориентированного на следующие принципы:

1. Деформализация: снижение требований к оформлению документов, внедрение более простых способов фиксации (включая как давно известные, вроде рапортов с обзором «кто/что сказал» до аудио/видео, цифровых и прочих современных способов фиксации информации без бумажных носителей), нацеленность на быструю передачу в суд.

2. Переход к «европейской модели»: прокурор и полицейские-помощники, то есть реформа прокуратуры в части уголовного преследования.

3. Расширение полномочий адвокатов (спектр: от обязанности приобщать все доказательства стороны защиты до введения полноценного адвокатского расследования).

4. Расширение компетенции суда присяжных.

5. Расширение дискреции прокурора, введение принципа целесообразности (вместо неотвратимости уголовного преследования) – возможности прекращения уголовного преследования ввиду чрезмерных затрат на доведение до суда.

Если вы сможете ответить на все эти вопросы для себя – у вас сложится в общих чертах представление о том, какой может быть реформа правоохранительной системы в России. Углубляясь в тему реформы, вы столкнетесь еще с сотней вопросов: и принципиальных, и частных. Однако важно сделать хотя бы первый шаг и понять, что вообще скрывается за словами «реформа правоохранительной системы».

Скачать презентацию "Реформа правоохранительной системы. Ключевые противоречия" (367,2 KБ)

Предложения Общероссийского гражданского форума 2015 (Скачать PDF) (782,5 KБ)