Лет восемь назад я был на семинаре по безопасности правозащитников в Дублине. Участники съехались со всего мира, включая Латинскую Америку, Африку и Азию. Все делились личными историями о давлении сверху. Последним выступал щуплый паренек из Мьянмы, который сказал всего одну фразу: «А у нас за правозащитную деятельность предусмотрено лишение свободы».

И вот Генпрокуратура распространила сообщение о признании американского Национального фонда в поддержку демократии (National Endowment for Democracy, NED) нежелательным на территории России.

Конец истории: придут за Фукуямой

Пока перечень нежелательных организаций на сайте Минюста пуст. Но тех, кто туда попадет – NED будет первым, – ждет ряд неприятных последствий. Во-первых, российские банки будут обязаны приостанавливать все переводы с их счетов, уведомляя при этом Росфинмониторинг. Во-вторых, сотрудники фонда, даже если им повезет получить российские визы (что сегодня вряд ли возможно), рискуют быть задержанными, привлеченными к административной ответственности и выдворены из страны.

На практике ФСБ будет активно собирать информацию о любых контактах российских граждан с представителями «нежелательной организации» – в России и за границей

Но главными жертвами новых запретов, безусловно, станут граждане и организации, которые, выражаясь туманной формулировкой новой статьи УК, «участвуют в деятельности» нежелательной иностранной организации. Следом за административной ответственностью в случае рецидива следует уголовная. Прежде всего угроза нависает над сотрудниками тех 102 российских организаций, которые получили средства фонда в прошлом году. Но это не означает, что ничем не рискует тот, кто, допустим, выступит на организованном NED семинаре или просто встретится в Вашингтоне с директором NED Карлом Гершманом. А если философ Фрэнсис Фукуяма, член совета директоров NED, приедет с лекцией в Россию, он сначала может быть оштрафован на сумму от 20 до 50 тысяч рублей, а за вторую лекцию – отправлен за решетку на срок до шести лет.

Понятно, что на практике ФСБ будет активно собирать информацию о любых прямых или опосредованных контактах российских граждан с представителями фонда в России и за границей. Затем эти истории появятся в специальных репортажах федеральных каналов. Гражданина привлекут к административной ответственности – что-то вроде последнего китайского предупреждения. А по мере отработки механизма нас ждет серия захватывающих уголовных историй из жизни отечественного революционного подполья, щедро подогреваемого североамериканскими долларами.

Первый подход к «нежелательным»

Ближе всего к концепции «нежелательных» в международном праве понятие интернирования, когда воюющее государство принудительно ограничивает местопребывание граждан государства-неприятеля. Статус интернированных регулируется Женевской конвенцией 1949 года.

Термин «нежелательный» имеет явно дипломатические корни и вытекает из понятия persona non grata, которое содержится в Венской конвенции 1961 года, базовом международном договоре о дипломатических отношениях в мире. Государство пребывания, указано в ее 9-й статье, может в любое время, не будучи обязанным мотивировать свое решение, уведомить аккредитующее государство, что глава представительства или какой-либо из членов дипломатического персонала представительства являетсяpersona non grata. В таком случае аккредитующее государство должно отозвать данное лицо.

Впервые в связи с ухудшением российско-американских отношений и на фоне утверждения в американском Конгрессе Акта Магнитского осенью 2012 года нежелательным было признано Агентство США по международному развитию (USAID) – подразделение Госдепартамента США, работавшее в структуре посольства США в России. Агентство финансировало в России большое число проектов, в том числе государственных и муниципальных, но после решения свернуло все проекты в России и распустило офис. Это притом, что за два года до этого Общественная палата России и представители USAID приняли решение о создании рабочей группы для обмена опытом и совместной деятельности по развитию гражданского общества, которая, как отмечал тогда замглавы палаты Михаил Островский, «могла бы способствовать в формулировке единой позиции по целому ряду принципиальных вопросов и стала бы реальным подспорьем для развития диалога гражданских институтов США и России».

Проблема была в том, что статус persona non grata можно применить только к дипломатам, пользующимся дипломатическим иммунитетом

В декабре 2012 года Госдума приняла так называемый «закон Димы Яковлева». Закон, среди прочего, позволял приостанавливать работу некоммерческих организаций, деятельность которых финансируется из США и которые «представляют угрозу интересам РФ». Но эту норму Минюст ни разу не применял. Ее же в итоге и дополнили: собственно, поправки в «закон Димы Яковлева» и стали известны как закон о нежелательных организациях, в соответствии с которым Генпрокуратура указала наконец на NED.

Судя по всему, успешная история с закрытием в России проектов USAID и послужила основанием для распространения концепции «нежелательных». Но проблема была в том, что статус persona non grata может быть применим только к дипломатическим представителям, пользующимся дипломатическим иммунитетом. Просто так взять и без объяснения причин выгнать обычных иностранцев или иностранные организации нельзя – это и явно агрессивный прецедент в международной практике, и подрыв общих принципов права, в частности свободы экономической деятельности.

Неистребимые агенты

Тем временем становилось понятно, что закон об иностранных агентах работает плохо.

Статья полностью доступна подписчикам Slon.ru